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國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南 

（2021年2月7日國務(wù)院反壟斷委員會(huì)印發(fā)） 

國反壟發(fā)〔2021〕1號

第一章 總則 

第一條 指南的目的和依據(jù) 

為了預(yù)防和制止平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）等法律規(guī)定，制定本指南。 

　第二條 相關(guān)概念 

（一）平臺，本指南所稱平臺為互聯(lián)網(wǎng)平臺，是指通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，使相互依賴的雙邊或者多邊主體在特定載體提供的規(guī)則下交互，以此共同創(chuàng)造價(jià)值的商業(yè)組織形態(tài)。 

（二）平臺經(jīng)營者，是指向自然人、法人及其他市場主體提供經(jīng)營場所、交易撮合、信息交流等互聯(lián)網(wǎng)平臺服務(wù)的經(jīng)營者。 

（三）平臺內(nèi)經(jīng)營者，是指在互聯(lián)網(wǎng)平臺內(nèi)提供商品或者服務(wù)（以下統(tǒng)稱商品）的經(jīng)營者。 

平臺經(jīng)營者在運(yùn)營平臺的同時(shí)，也可能直接通過平臺提供商品。 

（四）平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者，包括平臺經(jīng)營者、平臺內(nèi)經(jīng)營者以及其他參與平臺經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營者。 

第三條 基本原則 

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開展反壟斷監(jiān)管應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則： 

（一）保護(hù)市場公平競爭。堅(jiān)持對市場主體一視同仁、平等對待，著力預(yù)防和制止壟斷行為，完善平臺企業(yè)壟斷認(rèn)定的法律規(guī)范，保護(hù)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平競爭，防止資本無序擴(kuò)張，支持平臺企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，增強(qiáng)國際競爭力。 

（二）依法科學(xué)高效監(jiān)管?！斗磯艛喾ā芳坝嘘P(guān)配套法規(guī)、規(guī)章、指南確定的基本制度、規(guī)制原則和分析框架適用于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所有市場主體。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將根據(jù)平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展規(guī)律和自身特點(diǎn)，結(jié)合案件具體情況，強(qiáng)化競爭分析和法律論證，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷監(jiān)管，增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的針對性和科學(xué)性。 

（三）激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。營造競爭有序開放包容發(fā)展環(huán)境，降低市場進(jìn)入壁壘，引導(dǎo)和激勵(lì)平臺經(jīng)營者將更多資源用于技術(shù)革新、質(zhì)量改進(jìn)、服務(wù)提升和模式創(chuàng)新，防止和制止排除、限制競爭行為抑制平臺經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和經(jīng)濟(jì)活力，有效激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)造動(dòng)力，構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新優(yōu)勢和新動(dòng)能。 

（四）維護(hù)各方合法利益。平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及多方主體。反壟斷監(jiān)管在保護(hù)平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域公平競爭，充分發(fā)揮平臺經(jīng)濟(jì)推動(dòng)資源配置優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步、效率提升的同時(shí)，著力維護(hù)平臺內(nèi)經(jīng)營者、消費(fèi)者和從業(yè)人員等各方主體的合法權(quán)益，加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使全社會(huì)共享平臺技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)平臺經(jīng)濟(jì)整體生態(tài)和諧共生和健康發(fā)展。 

第四條 相關(guān)市場界定 

平臺經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)類型復(fù)雜、競爭動(dòng)態(tài)多變，界定平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)商品市場和相關(guān)地域市場需要遵循《反壟斷法》和《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于相關(guān)市場界定的指南》所確定的一般原則，同時(shí)考慮平臺經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，結(jié)合個(gè)案進(jìn)行具體分析。 

（一）相關(guān)商品市場 

平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)商品市場界定的基本方法是替代性分析。在個(gè)案中界定相關(guān)商品市場時(shí)，可以基于平臺功能、商業(yè)模式、應(yīng)用場景、用戶群體、多邊市場、線下交易等因素進(jìn)行需求替代分析；當(dāng)供給替代對經(jīng)營者行為產(chǎn)生的競爭約束類似于需求替代時(shí)，可以基于市場進(jìn)入、技術(shù)壁壘、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)、轉(zhuǎn)移成本、跨界競爭等因素考慮供給替代分析。具體而言，可以根據(jù)平臺一邊的商品界定相關(guān)商品市場；也可以根據(jù)平臺所涉及的多邊商品，分別界定多個(gè)相關(guān)商品市場，并考慮各相關(guān)商品市場之間的相互關(guān)系和影響。當(dāng)該平臺存在的跨平臺網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)能夠給平臺經(jīng)營者施加足夠的競爭約束時(shí)，可以根據(jù)該平臺整體界定相關(guān)商品市場。 

（二）相關(guān)地域市場 

平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域相關(guān)地域市場界定同樣采用需求替代和供給替代分析。在個(gè)案中界定相關(guān)地域市場時(shí)，可以綜合評估考慮多數(shù)用戶選擇商品的實(shí)際區(qū)域、用戶的語言偏好和消費(fèi)習(xí)慣、相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定、不同區(qū)域競爭約束程度、線上線下融合等因素。 

根據(jù)平臺特點(diǎn)，相關(guān)地域市場通常界定為中國市場或者特定區(qū)域市場，根據(jù)個(gè)案情況也可以界定為全球市場。 

（三）相關(guān)市場界定在各類壟斷案件中的作用 

堅(jiān)持個(gè)案分析原則，不同類型壟斷案件對于相關(guān)市場界定的實(shí)際需求不同。 

調(diào)查平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件和開展經(jīng)營者集中反壟斷審查，通常需要界定相關(guān)市場。 

第二章 壟斷協(xié)議 

《反壟斷法》禁止經(jīng)營者達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議。認(rèn)定平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷協(xié)議，適用《反壟斷法》第二章和《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》。對《反壟斷法》第十三條、第十四條明確列舉的壟斷協(xié)議，依法予以禁止；對符合《反壟斷法》第十五條規(guī)定條件的壟斷協(xié)議，依法予以豁免。 

根據(jù)《反壟斷法》第十三條第（六）項(xiàng)和第十四條第（三）項(xiàng)認(rèn)定相關(guān)行為是否構(gòu)成壟斷協(xié)議時(shí)，可以考慮平臺相關(guān)市場競爭狀況、平臺經(jīng)營者及平臺內(nèi)經(jīng)營者的市場力量、對其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場的阻礙程度、對創(chuàng)新的影響等因素。 

第五條 壟斷協(xié)議的形式 

平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷協(xié)議是指經(jīng)營者排除、限制競爭的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為。協(xié)議、決定可以是書面、口頭等形式。其他協(xié)同行為是指經(jīng)營者雖未明確訂立協(xié)議或者決定，但通過數(shù)據(jù)、算法、平臺規(guī)則或者其他方式實(shí)質(zhì)上存在協(xié)調(diào)一致的行為，有關(guān)經(jīng)營者基于獨(dú)立意思表示所作出的價(jià)格跟隨等平行行為除外。 

第六條 橫向壟斷協(xié)議 

具有競爭關(guān)系的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者可能通過下列方式達(dá)成固定價(jià)格、分割市場、限制產(chǎn)（銷）量、限制新技術(shù)（產(chǎn)品）、聯(lián)合抵制交易等橫向壟斷協(xié)議： 

（一）利用平臺收集并且交換價(jià)格、銷量、成本、客戶等敏感信息； 

（二）利用技術(shù)手段進(jìn)行意思聯(lián)絡(luò)； 

（三）利用數(shù)據(jù)、算法、平臺規(guī)則等實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)一致行為； 

（四）其他有助于實(shí)現(xiàn)協(xié)同的方式。 

本指南所稱價(jià)格，包括但不限于商品價(jià)格以及經(jīng)營者收取的傭金、手續(xù)費(fèi)、會(huì)員費(fèi)、推廣費(fèi)等服務(wù)收費(fèi)。 

第七條 縱向壟斷協(xié)議 

平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者與交易相對人可能通過下列方式達(dá)成固定轉(zhuǎn)售價(jià)格、限定最低轉(zhuǎn)售價(jià)格等縱向壟斷協(xié)議： 

（一）利用技術(shù)手段對價(jià)格進(jìn)行自動(dòng)化設(shè)定； 

（二）利用平臺規(guī)則對價(jià)格進(jìn)行統(tǒng)一； 

（三）利用數(shù)據(jù)和算法對價(jià)格進(jìn)行直接或者間接限定； 

（四）利用技術(shù)手段、平臺規(guī)則、數(shù)據(jù)和算法等方式限定其他交易條件，排除、限制市場競爭。 

平臺經(jīng)營者要求平臺內(nèi)經(jīng)營者在商品價(jià)格、數(shù)量等方面向其提供等于或者優(yōu)于其他競爭性平臺的交易條件的行為可能構(gòu)成壟斷協(xié)議，也可能構(gòu)成濫用市場支配地位行為。 

分析上述行為是否構(gòu)成《反壟斷法》第十四條第（三）項(xiàng)規(guī)定的縱向壟斷協(xié)議，可以綜合考慮平臺經(jīng)營者的市場力量、相關(guān)市場競爭狀況、對其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場的阻礙程度、對消費(fèi)者利益和創(chuàng)新的影響等因素。 

第八條 軸輻協(xié)議 

具有競爭關(guān)系的平臺內(nèi)經(jīng)營者可能借助與平臺經(jīng)營者之間的縱向關(guān)系,或者由平臺經(jīng)營者組織、協(xié)調(diào)，達(dá)成具有橫向壟斷協(xié)議效果的軸輻協(xié)議。分析該協(xié)議是否屬于《反壟斷法》第十三條、第十四條規(guī)制的壟斷協(xié)議，可以考慮具有競爭關(guān)系的平臺內(nèi)經(jīng)營者之間是否利用技術(shù)手段、平臺規(guī)則、數(shù)據(jù)和算法等方式，達(dá)成、實(shí)施壟斷協(xié)議，排除、限制相關(guān)市場競爭。 

第九條 協(xié)同行為的認(rèn)定 

認(rèn)定平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域協(xié)同行為，可以通過直接證據(jù)判定是否存在協(xié)同行為的事實(shí)。如果直接證據(jù)較難獲取，可以根據(jù)《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》第六條規(guī)定，按照邏輯一致的間接證據(jù)，認(rèn)定經(jīng)營者對相關(guān)信息的知悉狀況，判定經(jīng)營者之間是否存在協(xié)同行為。經(jīng)營者可以提供相反證據(jù)證明其不存在協(xié)同行為。 

第十條 寬大制度 

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)參與橫向壟斷協(xié)議的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者主動(dòng)報(bào)告橫向壟斷協(xié)議有關(guān)情況并提供重要證據(jù)，同時(shí)停止涉嫌違法行為并配合調(diào)查。對符合寬大適用條件的經(jīng)營者，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以減輕或者免除處罰。 

經(jīng)營者申請寬大的具體標(biāo)準(zhǔn)和程序等，適用《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》和《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)橫向壟斷協(xié)議案件寬大制度適用指南》。 

第三章 濫用市場支配地位 

《反壟斷法》禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者從事濫用市場支配地位行為。認(rèn)定平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的濫用市場支配地位行為，適用《反壟斷法》第三章和《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》。通常情況下，首先界定相關(guān)市場，分析經(jīng)營者在相關(guān)市場是否具有支配地位，再根據(jù)個(gè)案情況具體分析是否構(gòu)成濫用市場支配地位行為。 

　第十一條 市場支配地位的認(rèn)定 

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)《反壟斷法》第十八條、第十九條規(guī)定，認(rèn)定或者推定經(jīng)營者具有市場支配地位。結(jié)合平臺經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，可以具體考慮以下因素： 

（一）經(jīng)營者的市場份額以及相關(guān)市場競爭狀況。確定平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者市場份額，可以考慮交易金額、交易數(shù)量、銷售額、活躍用戶數(shù)、點(diǎn)擊量、使用時(shí)長或者其他指標(biāo)在相關(guān)市場所占比重，同時(shí)考慮該市場份額持續(xù)的時(shí)間。 

分析相關(guān)市場競爭狀況，可以考慮相關(guān)平臺市場的發(fā)展?fàn)顩r、現(xiàn)有競爭者數(shù)量和市場份額、平臺競爭特點(diǎn)、平臺差異程度、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、潛在競爭者情況、創(chuàng)新和技術(shù)變化等。 

（二）經(jīng)營者控制市場的能力?？梢钥紤]該經(jīng)營者控制上下游市場或者其他關(guān)聯(lián)市場的能力，阻礙、影響其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場的能力，相關(guān)平臺經(jīng)營模式、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，以及影響或者決定價(jià)格、流量或者其他交易條件的能力等。 

（三）經(jīng)營者的財(cái)力和技術(shù)條件?？梢钥紤]該經(jīng)營者的投資者情況、資產(chǎn)規(guī)模、資本來源、盈利能力、融資能力、技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用能力、擁有的知識產(chǎn)權(quán)、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力，以及該財(cái)力和技術(shù)條件能夠以何種程度促進(jìn)該經(jīng)營者業(yè)務(wù)擴(kuò)張或者鞏固、維持市場地位等。 

（四）其他經(jīng)營者對該經(jīng)營者在交易上的依賴程度?？梢钥紤]其他經(jīng)營者與該經(jīng)營者的交易關(guān)系、交易量、交易持續(xù)時(shí)間，鎖定效應(yīng)、用戶黏性，以及其他經(jīng)營者轉(zhuǎn)向其他平臺的可能性及轉(zhuǎn)換成本等。 

（五）其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場的難易程度?？梢钥紤]市場準(zhǔn)入、平臺規(guī)模效應(yīng)、資金投入規(guī)模、技術(shù)壁壘、用戶多棲性、用戶轉(zhuǎn)換成本、數(shù)據(jù)獲取的難易程度、用戶習(xí)慣等。 

（六）其他因素?？梢钥紤]基于平臺經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)認(rèn)定經(jīng)營者具有市場支配地位的其他因素。 

第十二條 不公平價(jià)格行為 

具有市場支配地位的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者，可能濫用市場支配地位，以不公平的高價(jià)銷售商品或者以不公平的低價(jià)購買商品。分析是否構(gòu)成不公平價(jià)格行為，可以考慮以下因素： 

（一）該價(jià)格是否明顯高于或者明顯低于其他同類業(yè)務(wù)經(jīng)營者在相同或者相似市場條件下同種商品或者可比較商品的價(jià)格； 

（二）該價(jià)格是否明顯高于或者明顯低于該平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者在其他相同或者相似市場條件下同種商品或者可比較商品的價(jià)格； 

（三）在成本基本穩(wěn)定的情況下，該平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者是否超過正常幅度提高銷售價(jià)格或者降低購買價(jià)格； 

（四）該平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者銷售商品提價(jià)幅度是否明顯高于成本增長幅度，或者采購商品降價(jià)幅度是否明顯低于成本降低幅度。 

認(rèn)定市場條件相同或者相似，一般可以考慮平臺類型、經(jīng)營模式、交易環(huán)節(jié)、成本結(jié)構(gòu)、交易具體情況等因素。 

第十三條 低于成本銷售 

具有市場支配地位的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者，可能濫用市場支配地位，沒有正當(dāng)理由，以低于成本的價(jià)格銷售商品，排除、限制市場競爭。 

分析是否構(gòu)成低于成本銷售，一般重點(diǎn)考慮平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者是否以低于成本的價(jià)格排擠具有競爭關(guān)系的其他經(jīng)營者，以及是否可能在將其他經(jīng)營者排擠出市場后，提高價(jià)格獲取不當(dāng)利益、損害市場公平競爭和消費(fèi)者合法權(quán)益等情況。 

在計(jì)算成本時(shí)，一般需要綜合考慮平臺涉及多邊市場中各相關(guān)市場之間的成本關(guān)聯(lián)情況。 

平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者低于成本銷售可能具有以下正當(dāng)理由： 

（一）在合理期限內(nèi)為發(fā)展平臺內(nèi)其他業(yè)務(wù)； 

（二）在合理期限內(nèi)為促進(jìn)新商品進(jìn)入市場； 

（三）在合理期限內(nèi)為吸引新用戶； 

（四）在合理期限內(nèi)開展促銷活動(dòng)； 

（五）能夠證明行為具有正當(dāng)性的其他理由。 

第十四條 拒絕交易 

具有市場支配地位的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者，可能濫用其市場支配地位，無正當(dāng)理由拒絕與交易相對人進(jìn)行交易，排除、限制市場競爭。分析是否構(gòu)成拒絕交易，可以考慮以下因素： 

（一）停止、拖延、中斷與交易相對人的現(xiàn)有交易； 

（二）拒絕與交易相對人開展新的交易； 

（三）實(shí)質(zhì)性削減與交易相對人的現(xiàn)有交易數(shù)量； 

（四）在平臺規(guī)則、算法、技術(shù)、流量分配等方面設(shè)置不合理的限制和障礙，使交易相對人難以開展交易； 

（五）控制平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域必需設(shè)施的經(jīng)營者拒絕與交易相對人以合理?xiàng)l件進(jìn)行交易。 

認(rèn)定相關(guān)平臺是否構(gòu)成必需設(shè)施，一般需要綜合考慮該平臺占有數(shù)據(jù)情況、其他平臺的可替代性、是否存在潛在可用平臺、發(fā)展競爭性平臺的可行性、交易相對人對該平臺的依賴程度、開放平臺對該平臺經(jīng)營者可能造成的影響等因素。 

平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者拒絕交易可能具有以下正當(dāng)理由： 

（一）因不可抗力等客觀原因無法進(jìn)行交易； 

（二）因交易相對人原因，影響交易安全； 

（三）與交易相對人交易將使平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者利益發(fā)生不當(dāng)減損； 

（四）交易相對人明確表示或者實(shí)際不遵守公平、合理、無歧視的平臺規(guī)則； 

（五）能夠證明行為具有正當(dāng)性的其他理由。 

第十五條 限定交易 

具有市場支配地位的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者，可能濫用市場支配地位，無正當(dāng)理由對交易相對人進(jìn)行限定交易，排除、限制市場競爭。分析是否構(gòu)成限定交易行為，可以考慮以下因素： 

（一）要求平臺內(nèi)經(jīng)營者在競爭性平臺間進(jìn)行“二選一”，或者限定交易相對人與其進(jìn)行獨(dú)家交易的其他行為； 

（二）限定交易相對人只能與其指定的經(jīng)營者進(jìn)行交易，或者通過其指定渠道等限定方式進(jìn)行交易； 

（三）限定交易相對人不得與特定經(jīng)營者進(jìn)行交易。 

上述限定可能通過書面協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)，也可能通過電話、口頭方式與交易相對人商定的方式實(shí)現(xiàn)，還可能通過平臺規(guī)則、數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)等方面的實(shí)際設(shè)置限制或者障礙的方式實(shí)現(xiàn)。 

分析是否構(gòu)成限定交易，可以重點(diǎn)考慮以下兩種情形：一是平臺經(jīng)營者通過屏蔽店鋪、搜索降權(quán)、流量限制、技術(shù)障礙、扣取保證金等懲罰性措施實(shí)施的限制，因?qū)κ袌龈偁幒拖M(fèi)者利益產(chǎn)生直接損害，一般可以認(rèn)定構(gòu)成限定交易行為。二是平臺經(jīng)營者通過補(bǔ)貼、折扣、優(yōu)惠、流量資源支持等激勵(lì)性方式實(shí)施的限制，可能對平臺內(nèi)經(jīng)營者、消費(fèi)者利益和社會(huì)整體福利具有一定積極效果，但如果有證據(jù)證明對市場競爭產(chǎn)生明顯的排除、限制影響，也可能被認(rèn)定構(gòu)成限定交易行為。 

平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者限定交易可能具有以下正當(dāng)理由： 

（一）為保護(hù)交易相對人和消費(fèi)者利益所必須； 

（二）為保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)機(jī)密或者數(shù)據(jù)安全所必須； 

（三）為保護(hù)針對交易進(jìn)行的特定資源投入所必須； 

（四）為維護(hù)合理的經(jīng)營模式所必須； 

（五）能夠證明行為具有正當(dāng)性的其他理由。 

第十六條 搭售或者附加不合理交易條件 

具有市場支配地位的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者，可能濫用市場支配地位，無正當(dāng)理由實(shí)施搭售或者附加不合理交易條件，排除、限制市場競爭。分析是否構(gòu)成搭售或者附加不合理交易條件，可以考慮以下因素： 

（一）利用格式條款、彈窗、操作必經(jīng)步驟等交易相對人無法選擇、更改、拒絕的方式，將不同商品進(jìn)行捆綁銷售； 

（二）以搜索降權(quán)、流量限制、技術(shù)障礙等懲罰性措施，強(qiáng)制交易相對人接受其他商品； 

（三）對交易條件和方式、服務(wù)提供方式、付款方式和手段、售后保障等附加不合理限制； 

（四）在交易價(jià)格之外額外收取不合理費(fèi)用； 

（五）強(qiáng)制收集非必要用戶信息或者附加與交易標(biāo)的無關(guān)的交易條件、交易流程、服務(wù)項(xiàng)目。 

平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者實(shí)施搭售可能具有以下正當(dāng)理由： 

（一）符合正當(dāng)?shù)男袠I(yè)慣例和交易習(xí)慣； 

（二）為保護(hù)交易相對人和消費(fèi)者利益所必須； 

（三）為提升商品使用價(jià)值或者效率所必須； 

（四）能夠證明行為具有正當(dāng)性的其他理由。 

第十七條 差別待遇 

具有市場支配地位的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者，可能濫用市場支配地位，無正當(dāng)理由對交易條件相同的交易相對人實(shí)施差別待遇，排除、限制市場競爭。分析是否構(gòu)成差別待遇，可以考慮以下因素： 

（一）基于大數(shù)據(jù)和算法，根據(jù)交易相對人的支付能力、消費(fèi)偏好、使用習(xí)慣等，實(shí)行差異性交易價(jià)格或者其他交易條件； 

（二）實(shí)行差異性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、算法； 

（三）實(shí)行差異性付款條件和交易方式。 

條件相同是指交易相對人之間在交易安全、交易成本、信用狀況、所處交易環(huán)節(jié)、交易持續(xù)時(shí)間等方面不存在實(shí)質(zhì)性影響交易的差別。平臺在交易中獲取的交易相對人的隱私信息、交易歷史、個(gè)體偏好、消費(fèi)習(xí)慣等方面存在的差異不影響認(rèn)定交易相對人條件相同。 

平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者實(shí)施差別待遇行為可能具有以下正當(dāng)理由： 

（一）根據(jù)交易相對人實(shí)際需求且符合正當(dāng)?shù)慕灰琢?xí)慣和行業(yè)慣例，實(shí)行不同交易條件； 

（二）針對新用戶在合理期限內(nèi)開展的優(yōu)惠活動(dòng)； 

（三）基于平臺公平、合理、無歧視的規(guī)則實(shí)施的隨機(jī)性交易； 

（四）能夠證明行為具有正當(dāng)性的其他理由。 

　第四章 經(jīng)營者集中 

《反壟斷法》禁止經(jīng)營者實(shí)施具有或者可能具有排除、限制競爭效果的集中。國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依據(jù)《反壟斷法》《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》和《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》，對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)營者集中進(jìn)行審查，并對違法實(shí)施的經(jīng)營者集中進(jìn)行調(diào)查處理。 

第十八條 申報(bào)標(biāo)準(zhǔn) 

在平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，經(jīng)營者的營業(yè)額包括其銷售商品和提供服務(wù)所獲得的收入。根據(jù)行業(yè)慣例、收費(fèi)方式、商業(yè)模式、平臺經(jīng)營者的作用等不同，營業(yè)額的計(jì)算可能有所區(qū)別。對于僅提供信息匹配、收取傭金等服務(wù)費(fèi)的平臺經(jīng)營者，可以按照平臺所收取的服務(wù)費(fèi)及平臺其他收入計(jì)算營業(yè)額；平臺經(jīng)營者具體參與平臺一側(cè)市場競爭或者發(fā)揮主導(dǎo)作用的，還可以計(jì)算平臺所涉交易金額。 

經(jīng)營者集中達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)事先向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，未申報(bào)的不得實(shí)施集中。涉及協(xié)議控制架構(gòu)的經(jīng)營者集中，屬于經(jīng)營者集中反壟斷審查范圍。 

第十九條 國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主動(dòng)調(diào)查 

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第四條，經(jīng)營者集中未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。 

經(jīng)營者可以就未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中主動(dòng)向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)。 

國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)高度關(guān)注參與集中的一方經(jīng)營者為初創(chuàng)企業(yè)或者新興平臺、參與集中的經(jīng)營者因采取免費(fèi)或者低價(jià)模式導(dǎo)致營業(yè)額較低、相關(guān)市場集中度較高、參與競爭者數(shù)量較少等類型的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)營者集中，對未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將依法進(jìn)行調(diào)查處理。 

第二十條 考量因素 

國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將依據(jù)《反壟斷法》第二十七條和《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》第三章有關(guān)規(guī)定，評估平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者集中的競爭影響。結(jié)合平臺經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，可以具體考慮以下因素： 

（一）經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額。計(jì)算市場份額，除以營業(yè)額為指標(biāo)外，還可以考慮采用交易金額、交易數(shù)量、活躍用戶數(shù)、點(diǎn)擊量、使用時(shí)長或者其他指標(biāo)在相關(guān)市場所占比重，并可以視情況對較長時(shí)間段內(nèi)的市場份額進(jìn)行綜合評估，判斷其動(dòng)態(tài)變化趨勢。 

（二）經(jīng)營者對市場的控制力?？梢钥紤]經(jīng)營者是否對關(guān)鍵性、稀缺性資源擁有獨(dú)占權(quán)利以及該獨(dú)占權(quán)利持續(xù)時(shí)間，平臺用戶黏性、多棲性，經(jīng)營者掌握和處理數(shù)據(jù)的能力，對數(shù)據(jù)接口的控制能力，向其他市場滲透或者擴(kuò)展的能力，經(jīng)營者的盈利能力及利潤率水平，技術(shù)創(chuàng)新的頻率和速度、商品的生命周期、是否存在或者可能出現(xiàn)顛覆性創(chuàng)新等。 

（三）相關(guān)市場的集中度。可以考慮相關(guān)平臺市場的發(fā)展?fàn)顩r、現(xiàn)有競爭者數(shù)量和市場份額等。 

（四）經(jīng)營者集中對市場進(jìn)入的影響。可以考慮市場準(zhǔn)入情況，經(jīng)營者獲得技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)、渠道、用戶等必要資源和必需設(shè)施的難度，進(jìn)入相關(guān)市場需要的資金投入規(guī)模，用戶在費(fèi)用、數(shù)據(jù)遷移、談判、學(xué)習(xí)、搜索等各方面的轉(zhuǎn)換成本，并考慮進(jìn)入的可能性、及時(shí)性和充分性。 

（五）經(jīng)營者集中對技術(shù)進(jìn)步的影響。可以考慮現(xiàn)有市場競爭者在技術(shù)和商業(yè)模式等創(chuàng)新方面的競爭，對經(jīng)營者創(chuàng)新動(dòng)機(jī)和能力的影響，對初創(chuàng)企業(yè)、新興平臺的收購是否會(huì)影響創(chuàng)新。 

（六）經(jīng)營者集中對消費(fèi)者的影響?？梢钥紤]集中后經(jīng)營者是否有能力和動(dòng)機(jī)以提高商品價(jià)格、降低商品質(zhì)量、減少商品多樣性、損害消費(fèi)者選擇能力和范圍、區(qū)別對待不同消費(fèi)者群體、不恰當(dāng)使用消費(fèi)者數(shù)據(jù)等方式損害消費(fèi)者利益。 

（七）國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮的影響市場競爭的其他因素。包括對其他經(jīng)營者的影響、對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響等。 

對涉及雙邊或者多邊平臺的經(jīng)營者集中，可能需要綜合考慮平臺的雙邊或者多邊業(yè)務(wù)，以及經(jīng)營者從事的其他業(yè)務(wù)，并對直接和間接網(wǎng)絡(luò)外部性進(jìn)行評估。 

　第二十一條 救濟(jì)措施 

對于具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《反壟斷法》第二十八條規(guī)定作出決定。對不予禁止的經(jīng)營者集中，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定附加以下類型的限制性條件: 

（一）剝離有形資產(chǎn)，剝離知識產(chǎn)權(quán)、技術(shù)、數(shù)據(jù)等無形資產(chǎn)或者剝離相關(guān)權(quán)益等結(jié)構(gòu)性條件； 

（二）開放網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)或者平臺等基礎(chǔ)設(shè)施、許可關(guān)鍵技術(shù)、終止排他性協(xié)議、修改平臺規(guī)則或者算法、承諾兼容或者不降低互操作性水平等行為性條件； 

（三）結(jié)構(gòu)性條件和行為性條件相結(jié)合的綜合性條件。 

　第五章 濫用行政權(quán)力排除、限制競爭 

《反壟斷法》禁止行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力排除、限制競爭。對于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行調(diào)查，并提出處理建議。 

第二十二條 濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為表現(xiàn) 

行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織從事下列行為，排除、限制平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場競爭，可能構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為： 

（一）限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營、購買、使用其指定的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者提供的商品，或者其他經(jīng)營者提供的與平臺服務(wù)相關(guān)的商品； 

（二）對外地平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者設(shè)定歧視性標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行歧視性政策，采取專門針對外地平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者的行政許可、備案，或者通過軟件、互聯(lián)網(wǎng)設(shè)置屏蔽等手段，阻礙、限制外地平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者進(jìn)入本地市場，妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通； 

（三）以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評標(biāo)評審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者參加本地的招標(biāo)采購活動(dòng)； 

（四）對外地平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者實(shí)行歧視性待遇，排斥、限制或者強(qiáng)制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)； 

（五）強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營者從事《反壟斷法》規(guī)定的壟斷行為； 

（六）行政機(jī)關(guān)以規(guī)定、辦法、決定、公告、通知、意見、會(huì)議紀(jì)要等形式，制定、發(fā)布含有排除、限制競爭內(nèi)容的市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等涉及平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策性文件以及“一事一議”形式的具體政策措施。 

第二十三條 公平競爭審查 

行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織制定涉及平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件以及“一事一議”形式的具體政策措施，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行公平競爭審查。

第六章 附則

第二十四條 指南的解釋  

本指南由國務(wù)院反壟斷委員會(huì)解釋，自發(fā)布之日起實(shí)施。 

相關(guān)鏈接：促進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展 ——《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的 反壟斷指南》解讀

國務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)同志就 《國務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì) 領(lǐng)域的反壟斷指南》答記者問