交通運輸行業是新質生產力發展的重要領域，不僅涉及先進運載工具、裝卸設備制造，先進交通基礎設施建設，更涉及先進的交通運營管理。當前智能交通建設與智慧城市發展同步，成為數字化城市建設重要組成部分；廣泛運用的自動駕駛技術，不僅改變了城市交通、低空產業格局，而且與無人倉儲等技術相銜接成為智慧物流中的關鍵一環；交通運輸平臺連接需求方和提供方，精準匹配運輸資源，形成交通運輸新業態。
按照加快建設交通強國戰略部署，展望交通運輸新質生產力發展趨勢，交通運輸科技創新將不斷涌現，推動實現產業創新。按照生產關系必須與生產力發展要求相適應的基本規律，交通運輸新質生產力的發展推動形成新型交通運輸關系，也必然產生交通運輸法規制度需求。
新質生產力的發展對法規制度提出新挑戰
01 產業政策需要關注數字交通市場新變化
新質生產力的“質”，從質態層面看，是把數據作為驅動經濟運行的新質生產要素，而數據具有流動性、虛擬性，其運營規則與傳統生產力完全不同。數字經濟具有鮮明的網絡效應，造就了規模效應與范圍經濟效應的持續發酵。例如，自動駕駛技術商業化落地對智慧交通基礎設施質量和數量提出新要求；依托大數據平臺運營的外賣和快遞市場的發展引發物流產業和城市空間重新布局。交通運輸宏觀調控部門對交通運輸產業調控，需要市場數據的透明化、可視化，理解交通數據市場運營的特殊性和發展規律，關注交通運輸數字產業經濟發展新趨勢。促進新質生產力發展和規制新質生產力發展兩個目標，在產業政策方面應形成平衡協調關系。
02 對交通運輸市場競爭秩序帶來沖擊
大數據、人工智能、云計算等技術的運用改變了傳統市場競爭的內涵，新型“數據壟斷”沖擊著傳統市場競爭秩序。例如，平臺企業對消費者具有明顯的鎖定效應，平臺企業可能利用在雙邊市場中的優勢地位，產生壟斷定價、捆綁銷售、歧視定價等行為。處于“數據壟斷”地位的超大型交通運輸平臺企業的推波助瀾使市場數據占有使用呈現不對稱狀態，甚至可以調用大量交通資源并且以“商業促銷”等方式創設出巨量的交通需求。新質生產力發展過程中的這些不協調現象，表明現有交通運輸市場規則不相適應，完善立法去準確判斷數據壟斷、數據不正當競爭行為并給予相應的規則已經迫在眉睫。
03 對交通運輸部門行政監管能力提出新要求
數字科技日新月異，交通運輸新業態層出不窮，監管者對新質生產力的認知能力難免有限，且容易同新業態的發展規律脫節，進而遏制市場主體的創新，使監管的實質合法性受到質疑。監管新質生產力的發展，經常面臨規則滯后或規則缺失的問題。例如，無人駕駛汽車商業化運營，會對現有駕駛員資質管理、交通違法行為處罰等監管規則提出新需求。面對新質生產力發展引發的交通新業態，既有監管規則可能因涵蓋范圍過廣而阻礙數字科技創新，也可能因涵蓋范圍不足致使新業態處于“野蠻生長”狀態。當監管規則滯后于現實需求，監管部門若嚴格依據既有規則進行類推適用，就有可能阻礙新業態的發展，甚至產生實質不正義的后果；若不依既有規則進行監管，一旦出現系統性風險，監管部門就有可能因“執法不嚴”“違法不究”而承擔責任。促進和規范交通運輸領域新質生產力的發展，極其考驗交通運輸部門的行政監管能力。
對新質生產力的規范不能僵化套用傳統行業規制
完善交通運輸法規制度，促進和規范交通運輸領域新質生產力發展，其基本立法原則應該是包容審慎。具體到交通運輸法規制度層面，主要體現為以下原則：
01 包容創新原則
包容創新主要是指交通運輸規則的設定要對新質生產力發展持寬容態度，要站在促進創新的角度進行制度設計，不能讓新質生產力因為缺乏包容的制度而無從發展，更不能直接扼殺新業態發展。經濟發展的核心推動力是創新，新質生產力的形成和成長需要空間，一般而言，新事物在發展初期，總會出現這樣或那樣的不足，甚至在一些方面劣于傳統事物，這屬于創新中的正常現象。對新質生產力的規范不能僵化地套用傳統行業的規制標準，否則顛覆性創新技術催生的新興行業可能因為嚴格規制而無法生存，包容創新就是要鼓勵創新、保護創新和寬容創新。
02 審慎監管原則
從監管的基本原則來看，應該“主張個人首先應自負其責；只有當個人無能為力時，公權力才予以介入”。交通運輸立法不宜過早通過行政干預解決新業態存在的問題，以“網約車”發展為例，就是采取對其剛開始出現的問題“先看一看”，首先寄希望于通過市場競爭和行業自律解決問題，當問題矛盾比較突出時，才制定了相應政策。政府往往對真正的創新缺乏足夠信息和預見性，應該允許新質生產力在部分地方進行試點，如劃定自動駕駛示范區，在積累足夠經驗后，再進行相關立法。立法時應當充分評估制度設計對新業態的負面作用和規則帶來的正面作用；當有多種規制方案時，應選擇對新質生產力負面作用最小的規制方案；當只有一種規制方案時，也應當做到規制對新質生產力的負面作用小于正面作用。
03 有效監管原則
有效監管原則是指交通運輸立法必須堅持守住底線，特別是交通倫理底線、人身財產安全底線和系統性風險底線。交通運輸領域新質生產力的發展已經引發人們對交通倫理的擔憂，如自動駕駛領域中的“電車難題”、汽車數據中的個人隱私權、個人信息保護等問題。此外，交通新業態還可能對交通參與者的人身財產安全形成隱患，甚至引發交通運輸體系的系統性風險，對政治、經濟和社會安全造成不可接受的損害。因此，在制定大力促進新質生產力發展的相關措施的同時，應劃定新質生產力發展應遵守的基本底線，實現有效監管。
新質生產力是技術顛覆性突破、生產要素創新性配置、產業飛躍性升級帶來的新時代先進生產力。從質效層面看，是要提高生產效率、降低生產成本、提升產品質量、減少能源消耗和環境污染，拉長產業鏈條，提高產品附加值，提升產業競爭力。交通運輸法規制度的完善，最終應有利于建立支撐交通運輸新質生產力順暢流動的生產關系，實現新質生產力的質效目標。
（作者：鄭翔 單位：北京交通大學北京綜合交通發展研究院）
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