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“十五五”規(guī)劃建議稿明確提出“建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，鞏固壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)根基”，并將低空經(jīng)濟(jì)納入未來五年重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。這一頂層設(shè)計(jì)不僅為無人機(jī)產(chǎn)業(yè)拓寬了發(fā)展空間，也對(duì)其法治化、規(guī)范化發(fā)展提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建完善的無人機(jī)管理法規(guī)體系，正是為產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展提供核心法治支撐。

一、無人機(jī)管理法規(guī)體系建設(shè)的時(shí)代緊迫性與戰(zhàn)略價(jià)值

(一)適應(yīng)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展態(tài)勢的內(nèi)在要求

我國無人機(jī)產(chǎn)業(yè)正處于規(guī)模擴(kuò)張與質(zhì)量提升并行的關(guān)鍵階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2025年12月10日，全國實(shí)名登記注冊(cè)的無人駕駛航空器已達(dá)320.7萬架；2024年度，無人駕駛航空器飛行3.31億架次、2666.7萬小時(shí)，規(guī)模居歷史高位且增長態(tài)勢明確。目前，工業(yè)級(jí)無人機(jī)已在農(nóng)業(yè)植保、物流配送、電力巡檢、應(yīng)急救援等重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)規(guī)?；瘧?yīng)用，消費(fèi)級(jí)無人機(jī)在全球市場占據(jù)主導(dǎo)地位。與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展與制度供給不足的結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯，此前分散的部門規(guī)章難以實(shí)現(xiàn)對(duì)無人機(jī)生產(chǎn)、銷售、飛行、監(jiān)管全鏈條的有效覆蓋。

《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》(以下簡稱《條例》)通過專門立法明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展邊界與行為規(guī)范，既是落實(shí)黨中央“發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”要求的具體舉措，也是推動(dòng)無人機(jī)產(chǎn)業(yè)從“規(guī)模擴(kuò)張”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)型的必然要求。其第一條明確立法宗旨，提出“為了規(guī)范無人駕駛航空器飛行以及有關(guān)活動(dòng)，促進(jìn)無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，維護(hù)航空安全、公共安全、國家安全，制定本條例”，精準(zhǔn)回應(yīng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)系統(tǒng)性、規(guī)范化制度保障的迫切需求。

(二)應(yīng)對(duì)無人機(jī)安全挑戰(zhàn)的必然選擇

隨著無人機(jī)飛行架次攀升與應(yīng)用場景拓展，安全風(fēng)險(xiǎn)同步凸顯，已成為制約產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素。無人機(jī)違規(guī)闖入機(jī)場凈空區(qū)干擾航班起降、非法抵近敏感區(qū)域拍攝竊取涉密信息、墜機(jī)傷人及非法拍攝侵犯公民隱私等事件屢有發(fā)生，傳統(tǒng)以有人駕駛航空器為核心的空域管理模式，已難以適配無人機(jī)“低慢小”的運(yùn)行特性，低空管理領(lǐng)域的制度短板亟須通過專門立法補(bǔ)齊。

我國已逐步構(gòu)建起多層次、全方位的法律防控體系：民法典、刑法、民用航空法等從民事責(zé)任、刑事懲戒、行業(yè)監(jiān)管等維度提供基本法治遵循；《條例》作為我國首部專門規(guī)范無人機(jī)管理的行政法規(guī)，精準(zhǔn)填補(bǔ)了專門立法空白。其第三條確立的“安全第一、服務(wù)發(fā)展、分類管理、協(xié)同監(jiān)管”基本原則，構(gòu)建了安全與發(fā)展并重的監(jiān)管邏輯框架。通過明確飛行禁區(qū)劃定標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化飛行計(jì)劃報(bào)備流程、厘清各主體安全責(zé)任邊界等舉措，實(shí)現(xiàn)了對(duì)無人機(jī)安全風(fēng)險(xiǎn)的源頭管控與全鏈條治理，為守護(hù)低空領(lǐng)域安全筑牢法治屏障。

(三)把握低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展新機(jī)遇的戰(zhàn)略需要

低空經(jīng)濟(jì)已成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵領(lǐng)域。中國民航局預(yù)測，2025年我國低空經(jīng)濟(jì)市場規(guī)模將突破1.5萬億元。無人機(jī)作為低空經(jīng)濟(jì)的核心載體與應(yīng)用終端，其管理法規(guī)體系的完善程度直接決定低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量與效益。《條例》第五條明確“國家鼓勵(lì)無人駕駛航空器科研創(chuàng)新及其成果的推廣應(yīng)用，促進(jìn)無人駕駛航空器與大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)融合創(chuàng)新”，從制度層面為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展提供了明確指引。

在以《條例》為核心的法規(guī)體系引導(dǎo)下，深圳物流配送、安徽農(nóng)用無人機(jī)等試點(diǎn)成效顯著，帶動(dòng)了航空制造、通信導(dǎo)航、運(yùn)維服務(wù)等上下游產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。完善的法規(guī)體系有效降低了市場主體制度性交易成本，消除了企業(yè)投資顧慮，為低空經(jīng)濟(jì)國際合作搭建了制度框架，助力我國在全球低空經(jīng)濟(jì)競爭中把握發(fā)展主動(dòng)權(quán)。

二、無人機(jī)管理法規(guī)體系的核心內(nèi)容與制度創(chuàng)新

(一)建立科學(xué)分類管理制度

針對(duì)無人機(jī)品類繁雜、應(yīng)用場景多元、安全風(fēng)險(xiǎn)差異顯著的特點(diǎn)，《條例》構(gòu)建了以性能指標(biāo)為核心的分類管理體系，確立“分類施策、精準(zhǔn)監(jiān)管”原則?！稐l例》第二條明確無人駕駛航空器按性能指標(biāo)分為微型、輕型、小型、中型和大型，為差異化監(jiān)管提供法律依據(jù)。

在適航管理方面，《條例》第八條作出差異化規(guī)定，中型、大型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、進(jìn)口、飛行和維修活動(dòng)需取得適航許可；微型、輕型、小型民用無人駕駛航空器系統(tǒng)相關(guān)活動(dòng)無需適航許可，但產(chǎn)品需符合質(zhì)量法律法規(guī)及強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了安全監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有機(jī)平衡。

在操控資質(zhì)管理上，《條例》第十六條、第十七條構(gòu)建梯度化要求體系，操控小型、中型、大型無人機(jī)的操作人員須取得“操控員執(zhí)照”，并滿足完全民事行為能力、考核合格、無相關(guān)犯罪記錄等法定條件；操控微型、輕型無人機(jī)的操作人員無需執(zhí)照，但需熟練掌握操作方法、了解風(fēng)險(xiǎn)警示及管理制度；從事常規(guī)農(nóng)用無人機(jī)作業(yè)的人員經(jīng)培訓(xùn)合格取得操作證書即可，既保障作業(yè)效率，又筑牢安全防線。

(二)構(gòu)建協(xié)同綜合監(jiān)管新格局

無人機(jī)管理覆蓋空域管理、公共安全、生產(chǎn)監(jiān)管、市場規(guī)范等多個(gè)領(lǐng)域，此前存在部門職責(zé)交叉重疊、協(xié)同聯(lián)動(dòng)效能不足等問題?！稐l例》第四條確立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)”的法定監(jiān)管體制，明確國家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國無人機(jī)飛行管理工作，國務(wù)院民用航空、公安、工業(yè)和信息化、市場監(jiān)督管理等部門按職責(zé)分工開展相關(guān)管理工作，從法律層面厘清職責(zé)邊界。

在監(jiān)管實(shí)踐中，多部門協(xié)同機(jī)制優(yōu)化了資源配置、提升了監(jiān)管效能：各級(jí)空中交通管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)空域使用審批和飛行監(jiān)控；民航主管部門負(fù)責(zé)中大型無人機(jī)適航管理和通用機(jī)場建設(shè)管理；公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處“黑飛”擾航、非法拍攝敏感信息等違法犯罪行為；工業(yè)和信息化部門負(fù)責(zé)對(duì)無人機(jī)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的“唯一產(chǎn)品識(shí)別碼”實(shí)施監(jiān)督管理；市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)依法召回存在質(zhì)量缺陷的微型、輕型、小型無人機(jī)產(chǎn)品。同時(shí)，《條例》第六條鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)通過制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)行業(yè)自律，形成“政府監(jiān)管為主導(dǎo)、行業(yè)自律為補(bǔ)充”的社會(huì)共治格局。

(三)優(yōu)化空域資源配置機(jī)制

空域資源是無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心基礎(chǔ)性資源，《條例》突破傳統(tǒng)管理框架，建立“分類劃設(shè)、動(dòng)態(tài)調(diào)整”的空域管理機(jī)制?！稐l例》第十八條明確空域劃設(shè)遵循“統(tǒng)籌配置、安全高效”原則，以隔離飛行為主、兼顧融合飛行需求，充分考慮飛行安全和公眾利益。

《條例》第十九條系統(tǒng)界定了管制空域與適飛空域的管理要求，管制空域涵蓋機(jī)場凈空區(qū)、軍事禁區(qū)、核心政務(wù)區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，實(shí)行嚴(yán)格審批管理，無人機(jī)飛行需經(jīng)批準(zhǔn)后方可開展；適飛空域?yàn)槌苤瓶沼蛲膺m合無人機(jī)飛行的區(qū)域，劃設(shè)綜合考慮人口密度、地形地貌、氣象條件等因素，飛行遵循相對(duì)簡化的管理程序，實(shí)現(xiàn)了空域安全管控與利用效率的統(tǒng)一。此外，《條例》第五條提出“國家在確保安全的前提下積極創(chuàng)新空域供給和使用機(jī)制”。在此導(dǎo)向下，多地已開展空域動(dòng)態(tài)調(diào)整試點(diǎn)，結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)需求優(yōu)化空域范圍與管控措施。

(四)創(chuàng)新飛行活動(dòng)管理模式

針對(duì)無人機(jī)“數(shù)量龐大、分布廣泛、飛行靈活”的監(jiān)管難點(diǎn)，《條例》構(gòu)建了以科技創(chuàng)新為支撐的智能化監(jiān)管體系?！稐l例》第九條要求民用無人駕駛航空器生產(chǎn)者為產(chǎn)品設(shè)置唯一產(chǎn)品識(shí)別碼并標(biāo)注在機(jī)體顯著位置，為全鏈條監(jiān)管提供技術(shù)抓手；第十條明確民用無人駕駛航空器所有者需依法實(shí)名登記，目前通過全國統(tǒng)一的“無人駕駛航空器管理服務(wù)平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)“一機(jī)一碼、實(shí)名綁定”，監(jiān)管部門可快速追溯違規(guī)飛行相關(guān)信息。

《條例》還要求構(gòu)建“一體化綜合監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)”，整合空域?qū)徟w行報(bào)備、軌跡監(jiān)控、應(yīng)急處置等功能，依托北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)飛行軌跡實(shí)時(shí)監(jiān)測、動(dòng)態(tài)預(yù)警與精準(zhǔn)管控，形成“技術(shù)預(yù)警—人工處置”的快速響應(yīng)閉環(huán)。同時(shí)，《條例》第十二條確立責(zé)任保險(xiǎn)制度，明確經(jīng)營性飛行活動(dòng)及小型、中型、大型無人機(jī)非經(jīng)營性飛行活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依法投保，通過市場化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制完善安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

(馬懷德 作者系中國法學(xué)會(huì)副會(huì)長、學(xué)術(shù)委員會(huì)主任)